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陸銘:經濟在集聚中走向平衡,人口流入流出地應分類施策發展

2021-12-10 07:58:04來源:21世紀經濟報道

12月6日召開的中央政治局會議在分析研究2022年經濟工作中提到,社會政策中,要健全常住地提供基本公共服務制度等內容。就城鎮化發展和人口政策等話題,21世紀經濟報道記者專訪了上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘。

陸銘認為,健全常住地提供基本公共服務,在宏觀上,有利于國家經濟可持續高質量發展,在微觀上,有利于通過勞動力的流動,為個體創造提升收入水平和就業機會的一種可能性。

我國正處于人口“在集聚中走向平衡”的發展道路中,不同地區應形成相互之間分工和協調發展,同時形成優勢互補的產業發展格局。陸銘指出,一方面在人口流入地要關注如何客觀科學地對待人口增長趨勢,有一些核心大城市要逐漸跟周邊形成連片發展的都市圈,適應人口的增長;另一方面,在人口流出的地區,總量上要進行減量規劃,在空間布局上需要做好公共服務和基礎設施向中心城區的集中,即“集中式的收縮”。

談及積分落戶制度的改革,他認為應該加快改革速度,降低積分門檻。

加快改革積分落戶制度

《21世紀》:中央政治局會議提出,社會政策要兜住民生底線,落實好就業優先政策,推動新的生育政策落地見效,推進基本養老保險全國統籌,健全常住地提供基本公共服務制度。如何看待“健全常住地提供基本公共服務制度”這一提法?將給地方帶來哪些變化?

陸銘:我認為“健全常住地提供基本公共服務”這一制度是與中國今天持續出現的人口大規模流動且向少數地區集中的趨勢相適應。2021年公布的第七次人口普查數據顯示,中國正在出現全國范圍內人口進一步向沿海地區以及中西部和東北的大城市周圍集中的態勢,即使在人口流出的一些地區,也出現了人口向中心城區進一步集中的趨勢。

這種趨勢是一種長期存在的客觀現象,甚至可以稱之為是一種規律性的現象,將給中國區域經濟發展帶來重大的空間結構的調整,其中也伴隨著勞動力資源在城鄉間和地區間更為有效的配置。在宏觀上,有利于國家經濟可持續高質量發展,在微觀上,有利于通過勞動力的流動,為個體創造提升收入水平和就業機會的一種可能性。這樣就客觀上產生了一種矛盾,即中國在傳統體制下公共服務主要按照戶籍身份進行配置,同時存在大量在城市里居住和生活但是卻沒有本地城鎮戶籍身份的人口。

因而,需要在體制上進行改革,改革的方向一是要深化戶籍制度改革,把大量沒有本地城鎮戶籍的人口,尤其是讓長期在當地穩定就業和居住的人口能夠通過戶籍制度改革實現市民化,平等享受當地的公共服務;另一種改革方向是讓暫時沒有取得本地城鎮戶籍的外來人口,通過居住證等制度來平等享受基本公共服務。那么,在改革過程中就需要政府在供給側適應人口流入地不斷增長的公共服務需求來增加供給的數量,改善供給的結構、優化供給的空間布局,從而健全在常住地提供基本公共服務的制度。這就需要為未來促進人口更為自由的流動創造更好的條件,同時在人口大量流入的地區,特別是大城市就會出現大量增加公共服務供給的需求,需要人口流入地加快改革。

《21世紀》:戶籍制度和土地政策等正制約大城市的增長,如何通過深化改革,促進區域協調發展和新型城鎮化建設?

陸銘:中央層面對于新型城市化的定位是非常清楚的,就是以人為核心。當前的城鎮化進程,不光是在城鎮化的水平上要有提升,也要看到城鎮人口本身在伴隨著人口流動出現重大的人口空間布局的變化。這樣一來,傳統的戶籍制度和土地政策就不能適應人口在不同地區的空間布局的變化。

因此,在人口大量流入的大城市,必須深化戶籍制度改革。當然,戶籍制度改革不可能在一夜之間完成,它一定是一個漸進性的過程,要讓戶籍人口的增長跟公共服務的基礎設施的供給相協調,其中調節的機關就在于積分落戶制度。

我一向認為,關于積分落戶制度的改革,應該是加快改革速度,降低積分門檻。所謂加快改革速度,就意味著當前的積分制度,對于戶籍人口增長數量制約過嚴格。在常住人口總量快速增長的情況下,如果積分制度的標準過于嚴格,就不利于外來人口市民化進程的推進。因此,應該加快速度,降低門檻,實施以長期居住年限和社保繳納年限為主要標準的積分制度,并且通過積分累計標準獲得本地戶籍身份的門檻要大幅度地調低,特別是要調低教育水平在積分落戶中所占的權重。

對于暫時不能獲得本地戶籍身份的外來常住人口,則要實施以居住證為主要認定標準的公共服務均等化政策,讓所有為城市發展做出積極貢獻的勞動力能夠平等地享受城市公共服務,共享大城市發展成果。

在土地政策方面,要加快城市建設用地供應,在大城市郊區要加快集體經營性建設用地入市,作為城市建設用地增長的一種有效機制。在城市建設用地結構方面,要使得工業用地、商服用地和居住用地的比重更為合理化,特別是要增加住宅用地的供應,來滿足人口增長帶來的住房需求。此外,還要加大租賃住房用地的供應,發展租賃市場。對于住宅用地,要放松容積率的管制,對于閑置的工業、商服用地向住宅用地的轉化要更為靈活。通過這樣的綜合施策,才能使得土地和住房的供應能夠滿足人口增長帶來的需求增長。

住房、教育政策向中低收入多子女家庭傾斜

《21世紀》:新的生育政策已經落地,多省份已經修改了相應的條例,支持政策落地。在你看來,在落實過程中,如何才能有效緩解人口的老齡化和少子化?

陸銘:當前中國的老齡化和少子化要分兩方面看,一方面,隨著經濟發展水平和人民生活水平的提高,人均預期壽命有所增長,客觀上會帶來老齡化。同時,經濟發展過程中生育意愿有所下降,也是全世界范圍內普遍存在的現象。但不可否認的是,當前中國城市特別是大城市綜合生活成本太高,尤其是房價和教育等成本太高,客觀上導致生育率的下降。

因此,我認為,除了發達國家已經嘗試過的直接鼓勵生育政策之外,中國應該形成有中國特色的、對于中國當前狀態有針對性緩解人口老齡化和少子化壓力的政策措施。特別是要在住房和教育這兩個方面入手,在住房方面,特別是在大城市,通過鼓勵發展租賃住房市場,在公租房、廉租房的供應中,對孩子數量較多的家庭進行傾斜性的照顧政策,從而有效緩解家庭特別是中低收入家庭居住成本的上升;在教育成本方面,除了在公辦教育系統里能夠增加供應,緩解教育資源的緊張之外,也可以嘗試對于多子女的家庭,隨著孩子數量的增加,形成在教育方面更為優惠的減免政策。

值得一提的是,現在中國城市普遍存在獨生子女的養老負擔壓力大的問題,如果再多生孩子,獨生子女這一代的壓力就更大了。所以對于八零后、九零后的年輕人,整個社會要考慮如何降低他們養育孩子的成本,除了住房和教育外,幼托也要發展。要鼓勵企業、事業單位、社會等各種力量,包括民間資金進入到幼托行業中來。對于存在大量外來流動人口的大城市,要特別鼓勵社會各種資金的介入,形成對于政府公辦托育機構的有效補充,從多方面增加相關資源的供給,緩解養育成本。

加強對勞動力資源的有效配置

《21世紀》:如何應對目前人口增長放緩及人口流動流向與經濟的空間集中度的不平衡?要適應新階段人口和經濟布局,你認為可以從哪些方面重點關注?

陸銘:中國當前的確出現了人口總量增長的放緩,如果要維持經濟和社會的可持續發展,就更加有賴于勞動力資源的有效配置。由于地理因素,全球化進程特別有利于沿海沿江地區的發展;不僅如此,當前中國經濟已經出現了非常明顯的現代化和后工業化的特征,那么就會導致大城市在經濟的增長,特別是服務業的發展方面擁有更強的比較優勢。

與此同時,人民收入水平提高會帶來大量服務需求,而服務需求又會促進人口眾多的大城市能夠擁有更多的服務業數量、更好的服務質量,以及更大的服務業多樣性。這樣就產生了人口向少數地區,特別是沿海沿江地區和大城市進行集聚的一種空間格局。

社會公眾往往只看到人口在向少數地區集中,但是往往會忽略的是:如果把中國經濟的空間集中度和人口的空間集中度進行指數計算的話,和比中國更加現代化、更加發達的經濟體來進行比較,當前中國的經濟集中程度是較低的;如果把經濟的集中度和人口的集中度做比較,中國人口集中度低于經濟集中度,這樣就產生了地區間的“人均GDP差距”。

好的方面是中國的人口集中度正在向經濟的集中度靠近,人口的空間分布也跟經濟的空間分布在趨于一致。不同地區、不同城市間的人均GDP和人均收入是趨于均等化的,實際上當前中國正在出現這樣一種趨勢。

在這樣一種“在集聚中走向平衡”的發展道路中,不同地區應形成相互之間分工和協調發展,同時形成優勢互補的產業發展格局。

一方面在人口流入地要關注如何客觀科學地對待人口增長趨勢,根據這一趨勢增加經濟和人口的承載力,從土地、基礎設施、公共服務的供給等方面順應人口的增長趨勢,并且有一些核心大城市要逐漸跟周邊形成連片發展的都市圈,適應人口的增長;另一方面,在人口流出的地區,伴隨著人口的減少以及當地人口向中心城區的集中,在總量上要進行減量規劃,在空間布局上需要做好公共服務和基礎設施向中心城區的集中,即“集中式的收縮”。這些地區雖然人口在減少,但是其實是有利于發展農業、旅游和自然資源相關的一些產業,使其實現規?;同F代化,提高留守人群的人均GDP;對于邊疆這一類特殊地區,為了國土的安全,需要在沿邊地區布局一批縣城和小鎮,因而也需要在這些地方加大公共服務投入,并且扶持這些地方發展可持續的、有競爭力的產業,以避免當地的人口收縮有可能給邊疆地區帶來一些不利于國土安全的問題。

對不同收入人群分類施策擴內需

《21世紀》:對低收入、中等收入和高收入三種收入人群如何分類施策,釋放其消費潛力,拉動內需發展?

陸銘:針對不同人群的數量和空間布局進行分類施策,它的根本原則就是要看到不同收入的人群具有不同的消費需求。

對于低收入人群,一方面要有提高收入的政策,包括通過人力資本的投資來提高低收入人群的發展能力,通過勞動力更自由的流動,為低收入人群提高收入、創造就業釋放空間等。另一方面要通過二次分配和三次分配,縮小收入差距,減少低收入人群比重。人口流入地要通過實現教育、醫療、養老等領域公共服務的均等化來提升當地較低收入家庭消費水平。在一些人口流出的地方,特別是在貧困地區,更重要的是通過精準扶貧來釋放消費空間。

對于中等收入家庭,主要還是要完善面向公共服務的供給政策,特別是在住房、教育、醫療等方面,要通過社會保障的完善,在住房相對比較短缺、房價又較高的大城市加快租賃住房市場的發展,緩解高房價、高教育成本等等對于消費的制約和擠出作用。

對于高收入人群,應該看到隨著收入水平的提高,這部分人群所產生的消費需求將呈現高品質化、多樣化、個性化及一些新增需求的產生,包括精神文化方面的需求、對于高品質的消費品和服務的需求等??陀^上國內市場在滿足高收入人群消費需求方面還存在供給側的短板,需要在服務行業通過放松管制、多元化投資和引進一些境外廠商等,以此來增加國內市場針對高收入人群的產業發展和產品、服務供給,釋放空間。

其中,中國正在探索的房地產稅,也可以抑制高收入人群的住房投資傾向,有利于引導他們把收入轉向更多的消費,特別是服務消費領域,從而產生一些結構性的調整。在教育、醫療、旅游方面,要加強國內相關行業的發展,把現在高收入人群大量在國外所釋放出來的教育、醫療、旅游等需求逐漸引導到國內市場上來。

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